지자체 구단 '밑빠진 독 물 붓기' 이대로 좋은가 ① 법적 형태 및 지배 구조

국내 프로스포츠에서 지방자치단체(이하 '지자체')가 연고 구단 창설과 운영에서 출자(출연)하여 구단 지분(주식)을 최대주주로서 소유하거나 구단 운영을 지배하는 종목은 프로축구다. 그러한 구단을 일반적으로 '시민구단'이라고 부르나 정확한 표현은 아니다. 오히려 '지자체구단'이라고 부르는 것이 맞는 표현이다(이유는 아래에서). 

지자체 구단 운영을 위해 지자체가 매년 수십억 많게는 백억 원 넘는 돈을 지원하고 있는데 문제는 지자체 구단이 재정적으로 자생력을 갖지 못해 이러한 혈세 지원이 계속될 수밖에 없다는 사실이다. 지자체의 운영비 지원없이는 연명할 수 없는 신세라는 것이다(자세한 지원 내용은 다음 관련 주제 글에서).

'밑빠진 독에 물 붓기' 프로축구 지자체 구단 운영

수십억~백억 원 지원만큼 지자체 주민에게 지역 주민 통합이라든가 프로축구 관람을 통한 여가·문화 활동 기회 제공, 지자체에게 홍보 기여 등의 유무형의 효과를 준다면  지자체 예산 지원의 구단 운영에 대한 명분과 실익이 있다고 할 수 있다. 그러나 현 시점에서 지자체 구단의 운영이 그러한 Input 대비 Output 평가에서 지속가능성을 갖췄다고 보기는 어렵다(관련 내용은 다음 관련 주제 글에서). 

지자체 구단 운영 자체의 부정적 평가에 더하여 정치 논리가 개입하여 경영진 구성에 지자체장 관련한 인물이 부적합 내지 부적격 평가에도 불구하고 선임되거나 구단 운영에 있어서 부정비리가 심심찮게 발생하는 등 구단 운영을 둘러싼 여러 문제가 발생한다. 물론 성적과 마케팅에서 나름 성과를 내 지속가능성 측면에서 긍정적 평가를 받는 지자체 구단도 있지만 대개 그러지 못하고, 그 근원에는 구단 내외부의 구조적 문제가 자리잡고 있다. 

국가대표팀 경기를 제외하곤 산업적으로 국내 프로축구 리그의 환경과 사정이 지금보다 더 나아진다고 보기 어렵고 그로 인하여 지자체 구단의 자생력도 좋아진다고 볼 수 없다. 그렇다면 지금처럼 지자체 구단을 운영한다면 지자체의 금전적 지원은 '밑빠진 독'에 물붓기 격이 될 수밖에 없다.    

최근 프로축구 안팎에서 후폭풍을 일으킨 성남FC 구단주가 된 신상진 성남시장이 최근 성남FC를 사회경제적 관점에서 이른 시일 안에 해체나 매각을 추진하겠다고 한 발언의 배경도 이와 맥을 같이하는 문제 의식이라고  볼 수 있다. 

https://m.segye.com/view/20220825521541

[단독] 신상진 성남시장 “성남FC 해체까지 검토”…‘시정 정상화’ 잰걸음

지자체가 프로축구 구단을 소유 내지 운영하는 것에 대하여 축구계 진영 논리가 아닌 공익적 시각과 논리에서 보면 이 문제를 심각하게 볼 이유가 바로 그것이다. 프로스포츠 진흥을 위한 연고 지자체의 지원이 필요하지만 과연 구단을 소유하거나 운영하는 것이 맞는지, 지자체의 지원 없이는 연명하기 어려운 상황임에도 그러한 지원을 계속해야 하는지, 지자체 구단의 소유나 지배력을 완화 내지는 해제하고 민영화 할 필요는 없는지 등 총체적으로 볼 필요가 있다. 

여기서는 우선 현재 프로축구 지자체 구단의 소유 및 지배구조에 관한 기본적 현황을 알아본다. 

먼저 시민구단이라는 표현이 맞는지, 지자체 구단이 더 맞는 표현인지 알아보자. 반대되는 개념은 '기업구단'이라고 한다. 기업이 오너십(Ownership)으로서 구단을 운영하는 형태다. 그러면 지자체가 최대주주로서 주식을 소유하거나 출연을 통해 구단 운영을 좌지우지하는 구단을 그러한 오너십 기준에서 보면 오너는 시민이 아니라 지자체다. 진정한 시민구단이라고 할 수 있는 스페인 'FC 바르셀로나' 또는 '레알 마드리드'의 오너십과 비교하면, 시민구단이라고 부르기보단 '지자체구단'이라고 부르는 것이 구단 본질에 맞다. 

지자체 구단 형태는 주식회사, 사단법인, 재단법인 및 사회적협동조합

2022년도 현재 K리그 1과 K리그 2에 참가하는 지자체 구단은 12개다. (무순) 광주FC, FC안양, 부천FC1995, 충남아산FC, 경남FC, 김포FC, 안산그리너스, 강원FC, 인천UTD, 수원FC, 대구FC, 성남FC다. 최근 K리그 가입이 승인돼 2023시즌부터 K리그 2에서 뛰게 되는 청북청주FC를 포함하면 13개다. 김천상무는 지자체구단이라 보기 어려워 제외한다.

지자체구단은 모두 법인이다. 법인 형태를 기준으로 나누면 영리법인인 주식회사, 비영리법인인 재단법인과 사단법인이다. 주식회사는 8개 구단, 재단법인은 3개 구단, 사단법인은 2개 구단이다. 신생구단 충북청주FC는 특이하게 사회적협동조합인 청주FC와 충북도, 청주시가 컨소시엄 형태로 설립된 주식회사다(아래 차트 참조).

법인 형태에 따라서 오너십 구조가 다르고 사원의 책임, 임의해산 여부, 주무관청의 감독 여부 등 여러 면에서 다른 속성을 가지고 있다. 프로축구를 영리추구를 본질로 한다면 주식회사가 맞다고 볼 수 있고 재단법인이나 사단법인과는 어울린다고 보기 어렵다. 일각에서 얘기하는 프로스포츠 공공재의 성격, 즉 공익성을 강조한다면 주식회사보다는 비영리법인이 더 어울린다고 볼 수 있다.

지자체 구단 운영 지자체가 좌지우지 지배 구조

재단법인과 사단법인인 안양FC, 수원FC, 김포FC, 충남아산FC, 안산그리너스는 연고지 지자체의 출연에 의한 자본금을 바탕으로 창단되었기 때문에 구조적으로 구성과 운영에 있어서 지자체의 영향력에서 벗어날 수 없다(자세한 내용은 관련 주제 글에서). 

주식회사 형태의 지자체 구단의 경우 지자체와 기타주주의 주식소유 관계는 아래 차트와 같다. 모두 지자체 또는 지자체 체육회가 최대주주의 지위에 있다. 지자체 측 소유 지분이 많게는 65.26%(성남FC), 적게는 12.6%(대구FC)의 최대주주로서 해당 구단 운영을 좌지우지하는 지배력을 갖고 있다. 충북청주FC는 아직 주주 현황이 확인되지 않았다.

---